El marc legal de les ajudes públiques als bancs

Per Isaac Meler.

Recentment, la majoria de mitjans de comunicació s’han fet ressò de les ajudes públiques aprovades per l’Estat espanyol amb Bankia com a destinatari, reflectint la indignació de la majoria de ciutadans que les consideren injustes.

L’origen de la crisi financera actual es remunta a 2006 quan la bombolla immobiliària d’Estats Units va col·lapsar-se, provocant al 2007 l’anomenada crisi de les hipoteques subprime. En un primer moment, aquesta davallada de l’economia nord-americana no va generar cap reacció concreta a Europa, i no va ser fins a l’estiu del 2008 que es produí el contagi, la qual cosa va tenir com a conseqüència la crisi borsària mundial de l’octubre del mateix any. És en aquest punt que les autoritats de la Unió Europea es posen en acció. D’entrada, la tasca de la Comissió Europea va ser adaptar les normes del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE) en matèria de competència que prohibeixen les ajudes d’Estat, a banda d’algunes excepcions, a la situació de crisi excepcional.

Val a dir, però, que la Comissió ja havia actuat anteriorment en aquest sentit: els articles 107 a 109 del TFUE configuren el marc legal de les ajudes públiques, dins l’àmbit de les normes sobre competència. Concretament, el principi general en la matèria s’estableix a l’article 107, segons el qual les ajudes públiques que distorsionin la competència estan prohibides. Així mateix, la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea va establir els requisits d’“ajuda pública” a efectes d’aplicar el principi esmentat, en la sentència del Tribunal de Justícia de 24 de juliol de 2003, Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg: ha de ser intervenció de l’Estat o mitjançant fons estatals, que afecti el comerç entre els Estats membres, donant una avantatge al seu beneficiari i falsejant o amenaçant de falsejar la competència.

No obstant això, la Comissió, aprofitant el marge de discrecionalitat que se li permet en l’exercici de les seves funcions, sense perjudici del deure de motivar suficientment les seves resolucions, va elaborar ja al 2004 la primera de les successives guies per aplicar les normes en aquesta matèria: la Comunicació de la Comissió per la qual s’aprovaven les Directrius Comunitàries sobre Ajudes Estatals de Salvament i de Reestructuració d’Empreses en crisi, conegudes pels especialistes com Directrius S&R. Aquesta Comunicació fonamentava les ajudes a entitats amb problemes en la lletra c) de l’article 107, que considera compatibles amb el mercat interior les ajudes “destinades a facilitar el desenvolupament de determinades activitats o de determinades regions econòmiques”. Aquest fou el règim aplicable de les ajudes anteriors a 2007 en el cas de Crédit Mutuel (França) o Unicredito (Italia).

A partir de l’octubre de 2008 però, el nombre d’entitats amenaçades es va incrementar, de manera que l’aplicació de les normes de competència europees va haver de ser modificada. Com va explicar Francisco Uría en un Informe del Banc d’Espanya, la transformació va tenir el seu origen en les mesures unilaterals d’alguns Estats europeus per restablir la confiança (per exemple, la garantia de dipòsits a Irlanda), mesures que van generar un gran desequilibri en el mercat interior de serveis financers, requerint la coordinació immediata dels Estats membres per fer front a la situació. Així, la cimera de països de l’Eurozona de 12 d’octubre de 2008 va establir un catàleg d’accions que els Estats  podrien adoptar, però que, a causa del seu caràcter genèric, no van acabar amb l’heterogeneïtat. És en aquest moment quan es configura el marc legal de les ajudes públiques, el qual ha donat lloc a les mesures concretes de recolzament de les entitats financeres a  nivell europeu.

En aquesta línia, la Comissió Europea va adoptar la Comunicació de 13 d’octubre de 2008, per a l’aplicació de les normes sobre ajudes estatals a les mesures adoptades en relació amb les institucions financeres en el context de l’actual crisi financera mundial, canviant les Directrius S&R per un nou fonament jurídic, l’apartat b) de l’article 107.3 del TFUE, que excepcionalment permet les ajudes públiques “per fomentar la realització d’un projecte important d’interès comú europeu o destinades a arreglar una pertorbació greu en la economia d’un Estat membre”. Aquests criteris excepcionals, igual que els establerts posteriorment, havien de deixar d’aplicar-se a partir del 31 de desembre de 2010, un cop superada la crisi,.

Així doncs, les comunicacions dictades van ser les següents: l’esmentada Comunicació general sobre mecanismes d’ajuda al sector bancari, de 13 d’octubre de 2008; la Comunicació sobre ajudes de recapitalització, de 5 de desembre de 2008; la Comunicació sobre Adquisició d’Actius Danyats, de 25 de febrer de 2009, i la Comunicació sobre Reestructuració, de 22 de juliol de 2009.

Des del punt de vista de la doctrina, és discutit, a part de l’adequació o no de les ajudes als bancs, que aquests criteris realment solucionessin els desequilibris en la competència del mercat interior.

Paral·lelament al desenvolupament d’aquest marc legal europeu general, que donava fonament jurídic a les concretes ajudes públiques als bancs, es van promulgar a Espanya les normes que permetrien les ajudes a nivell estatal. En aquest ordre, es va redactar el Reial Decret-llei 7/2008 de Mesures Urgents en Matèria Econòmica i Financera. Posteriorment el Reial Decret-llei 9/2009, de 26 de juny, sobre reestructuració bancària i reforçament dels recursos propis de les entitats de crèdit, dividit en tres blocs normatius: primer, la regulació del Fons de Reestructuració Ordenada Bancària (FROB); segon, la regulació dels processos de reestructuració d’entitats de crèdit, i en tercer lloc, l’establiment de mesures de reforçament dels recursos propis de les entitats de crèdit. Més tard, el Reial Decret-llei 6/2010, de 9 d’abril, de Mesures per a l’Impuls de la Recuperació Econòmica i l’Ocupació. I l’any passat, el Reial Decret-llei 2/2011, de 18 de febrer, per al reforçament del sistema financer.

Amb tot, cal recordar l’informe de la Comissió Europea de l’any passat que comparava les ajudes públiques als bancs amb les de l’economia real. Mentre que les primeres van arribar a 146.000 milions d’euros només al 2010, xifra equivalent al 8,4% del PIB, només es van utilitzar 350 milions en aquell mateix any per facilitar el finançament a les empreses.