El Reial Decret-Llei: quan l’executiu esdevé el legislador

Per Guillem Martínez. 
Barcelona
 

La supressió dels drets feudals amb la promulgació de la Declaració dels Drets de l’Home i el Ciutadà l’any 1789 en el context de la Revolució Francesa va conduir a que, en el seu article 16 s’establís que “Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución.”

El Poder Legislatiu seria l’encarregat de dictar les lleis i derogar-les, el Poder Executiu l’encarregat de fer-les complir i el Poder Judicial l’encarregat d’administrar la justícia. Tots tres poders havien de ser independents i la regla hauria de ser l’equilibri entre tots ells per evitar la concurrència dels mateixos en una sola persona o institució. Es va entendre la separació de poders com a conditio sine qua non per parlar de Constitució.

Doncs bé, a Espanya –i a molts altres països del nostre entorn- existeix la potestat del Govern –que ostenta el Poder Executiu- de dictar una disposició normativa que posa en entredit aquesta separació; el Reial Decret-Llei.

Què és un Reial Decret-Llei?

El Reial Decret-Llei (article 86 de la Constitució Espanyola –en endavant CE-) és una norma emanada del poder executiu -el Govern- en l’exercici d’una potestat legislativa que li és atorgada directament per la CE. És una excepció al principi de separació de poders.

L’article 86.1 de la CE disposa; “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general.”

Cal apuntar que a l’article 86.2 de la CE i l’article 151 del Reglament del Congrés dels Diputats disposa que l’Executiu haurà de convocar al Legislatiu per a que convalidi o derogui el Reial Decret-Llei en el termini de 30 dies des de la seva promulgació. El caràcter de disposició normativa transitòria i extraordinària pren forma en la citada regulació.

Així doncs, aquest tipus de disposició normativa ve motivada per la necessitat d’adoptar una mesura legislativa davant d’una situació “extraordinària” que requereix una publicació immediata de la disposició amb rang de llei, la seva “urgència” la qual ve determinada per la necessitat de celeritat i de no haver d’esperar la intervenció del legislador ordinari –Congrés dels Diputats- i els seus tràmits més pausats. Així mateix, el contingut de la qual queda limitat per les matèries que nomena la CE, tot i que cal dir que la interpretació que se’n fa d’aquest “no podran afectar” i de les diverses matèries vedades que segueixen l’expressió, son molts els que critiquen la interpretació extensiva que el Govern de torn fa d’aquesta potestat normativa excepcional. Veiem com ha de ser, de nou, el Tribunal Constitucional (TC) qui faci la delimitació d’ambdós conceptes jurídics indeterminats; “extraordinària i urgent”.

I el TC quina interpretació en fa?

En la importantíssima Sentència del TC 29/1982, de 31 de maig l’Alt Tribunal va haver de resoldre un recurs d’inconstitucionalitat número 238/1981 promogut per 54 diputats –legitimats per l’article 162 CE- contra el Reial Decret-Llei 10/1981 de 19 de juny, Sobre Inspecció i Recaptació de la Seguretat Social.

Els diputats, en essència, al·legaven que el principi de supremacia constitucional del poder legislatiu a l’hora de dictar les lleis. I que els requisits de la “urgent i extraordinària necessitat” no havien concorregut.

Cal apuntar que la CE es s’aprovà l’any 1978 i el TC encara havia d’interpretar-la, pel que en el context del Govern de la UCD de Leopoldo Calvo Sotelo i, davant la inestabilitat política de l’any 1981, el PSOE va decidir interposar el recurs el qual va generar el la interpretació que el TC ha fet del marc jurídic del qual no pot desdir-se’n el Govern de torn si es troba en la tessitura d’haver de promoure un Reial Decret-Llei.

El TC digué:

“La apreciación de la existencia de una “extraordinaria y urgente necesidad” ha de realizarse caso por caso y entendiendo que “necesidad”, es algo más que simple conveniencia u oportunidad; “extraordinària” equivale de inusual e imprevisible; y “urgente”, debe interpretarse en el sentido de que no sea susceptible de resolverse por el procedimiento legislativo ordinario y, ni siquiera por el procedimiento de urgencia. Tales supuestos que configuran el hecho habilitaste, deben concurrir simultánea y conjuntamente, de tal forma que no puede apreciarse la existencia de aquél cuando falta alguno de los tres elementos determinantes y configuradoras del mismo.”

Un bon exemple d’aquesta interpretació jurisprudencial seria el Reial Decret-Llei 6/2011 per pal·liar el moviment sísmic a Lorca (Murcia). Un fet imprevisible i inusual –“extraordinària”- fa que es tingui la necessitat de dictar una norma amb rang de llei que desplegui efectes i que, s’aconsella pel fet de no haver d’esperar al tràmit ordinari o d’urgència –el Parlament- d’aprovació de les lleis.

Matèries reservades

En tractar-se d’una excepció a la regla general de supremacia constitucional a la funció legislativa dels Parlaments, la CE (86.1) fa una exclusió de matèries que no podran ser regulades amb la citada figura normativa, “no podran afectar”;

1) “Al ordenamiento de las Instituciones básicas del Estado (Parlament, Senat, Tribunal Constitucional, Tribunal de Comptes, etc.)

2) “Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero”. És a dir, articles 10 fins al 52 de la CE.

3) “Al régimen de las Comunidades Autónomas”

4) “Al derecho electoral general”

En cas de que el Govern dicti un Reial Decret-Llei que afecti a les citades matèries podran els subjectes legitimats – “Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas” (art. 162 CE) podran interposar un recurs d’inconstitucionalitat per a que el TC apreciï si la citada disposició normativa afecte a les matèries vedades.

Amb tot, sempre sol quedar l’ombra de sospita, de que una potestat legislativa reconeguda a la CE a l’Executiu pot quedar tacada per una certa sensació de discrecionalitat que, en certes ocasions, pot arribar a semblar d’arbitrarietat. La tasca delimitadora del TC és essencial i els subjectes legitimats han de fiscalitzar la tasca del Govern.

Al llarg de l’any 2012 el Govern de l’Estat espanyol que presideix Mariano Rajoy va assolir un atípic i gens còmode rècord; el de ser el Govern que més Reials Decrets-Llei ha aprovat en un sol any des que s’assolí la democràcia, amb un total de 29.

Convé destacar que ha superat els 26 que es van dictar l’any 1982 per part, d’una banda del Govern de la Unió de Centre Democràtic, amb Leopoldo Calvo-Sotelo a la presidència –en signà 21- fins a l’octubre, data en que dimití, moment en que el Partit Socialista i Obrer Espanyol guanyà les eleccions i fins a final d’any signà 5 Reials Decrets-Llei ja sota la presidència de Felipe González.

Els contextos són excepcionals però molt diferents. Governar a base de Reial Decrets-lleis en base a una majoria absoluta a les dues cambres legislatives fa que aquesta separació de poders quedi, manifestament, en entredit.

Deixa un comentari

L'adreça electrònica no es publicarà.