Traduït per Andreu Monfà
Tothom sap que les administracions públiques realitzen diverses actuacions que incideixen de forma rellevant en la vida diària dels ciutadans, cosa que implica que tals actes formen una part important en el desenvolupament de les activitats socials i econòmiques que se solen practicar habitualment. Aquest fet provoca que l’activitat administrativa s’hagi convertit en una cosa transcendental des de diverses perspectives.
Les administracions públiques tenen potestats i privilegis que han d’emprar per aconseguir els seus objectius d’acord amb l’art. 103.1 de la Constitució espanyola, que diu que “L’Administració pública serveix amb objectivitat els interessos generals i actua d’acord amb els principis d’eficàcia, jerarquia, descentralització i coordinació, amb submissió plena a la llei i al Dret”, i cal fer referència al preàmbul de la norma fonamental espanyola, que indica que la nació espanyola té la voluntat de “Consolidar un Estat de Dret que asseguri l’imperi de la llei com a expressió de la voluntat popular”. Això no obstant, hi pot haver situacions en què els ens públics no respectin la legalitat i realitzin actes contraris a la normativa.
L’art. 106.1 de la Constitució espanyola assenyala que “Els Tribunals controlen la potestat reglamentària, la legalitat de l’actuació administrativa i la submissió d’aquesta als fins que la justifiquen”, i és necessari posar aquest precepte en relació directa amb l’art. 24.1 de la mateixa norma, que estableix que “Tothom té dret a obtenir la tutela efectiva dels jutges i dels tribunals en l’exercici dels seus drets i interessos legítims, sense que, en cap cas, pugui haver-hi indefensió”. Aquesta idea serveix per entendre quina és la raó per la qual l’exposició de motius de la Llei 29/1998 diu que “La jurisdicció contenciosa administrativa és una peça capital del nostre Estat de dret”, que ha de tenir com a objectiu garantir que les administracions públiques actuïn segons l’ordenament jurídic per servir els interessos generals, respectant els principis de bona fe i de confiança legítima d’acord amb el que s’indica en l’art. 3.1 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú. Jaime Rodríquez-Arana Muñoz destaca a “Jurisdicción contencioso-administrativa, derechos fundamentales y principios rectores de la política económica y social” (que està disponible aqui) que “las técnicas jurídicas de control de la discrecionalidad, cuya máxima expresión es la determinación del interés general, deben proyectarse acerca de si la Administración opera bajo el imperio del interés general concreto que preside esa actuación”, de manera que no és possible que el poder judicial pugui substituir la voluntat de l’Administració pública.
La jurisdicció contenciosa administrativa, que es troba regulada a la Llei 29/1998, està constituïda per aquells òrgans jurisdiccionals competents per resoldre els litigis plantejats, principalment, entre els ciutadans i les administracions públiques, jutjant i fent executar el que s’ha jutjat com s’ha de fer en un Estat social i democràtic de Dret.
Hi ha diversos problemes:
1. Criden l’atenció els comportaments tendents a la judicialització de qualsevol conflicte que hi ha entre el ciutadà i una administració pública. Els subjectes de naturalesa privada desitgen acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa, sempre que sigui possible i que el cost econòmic ho permeti, per resoldre els problemes que sorgeixen amb les administracions, que cada dia realitzen més actuacions que incideixen en el desenvolupament de les activitats de la ciutadania. És per això que no és estrany que l’exposició de motius de la Llei 29/1998 afirmi que “Concebuda en un origen com una jurisdicció especialitzada en la resolució d’un nombre limitat de conflictes jurídics, ha sofert fins a la saturació l’increment extraordinari de la litigiositat entre ciutadans i administracions, i d’aquestes entre si, que s’ha produït en els últims temps”.
2. Part del problema de la judicialització deguda al gran nombre de conflictes que hi ha entre els ciutadans i els ens públics és la desconfiança de què són objecte els mecanismes de control intern de les administracions públiques.
3. En l’actualitat és freqüent, desgraciadament, observar l’existència de processos contenciosos administratius que es prolonguen durant anys i produeixen perjudicis als ciutadans que en són part, la qual cosa és un fet inacceptable perquè atempta contra els drets a la tutela judicial efectiva i contra la seguretat jurídica. Això és una conseqüència directa del fet que la jurisdicció que controla l’activitat administrativa, que no té a la seva disposició els mitjans materials que hauria de tenir, es trobi saturada per la gran quantitat d’assumptes que li arriben a les mans.
4. La litigació en massa, que sol ser fruit de nombrosos recursos contenciosos administratius interposats contra un acte o una disposició administrativa que afecta una generalitat de persones, col·lapsa en molts casos determinats òrgans jurisdiccionals contenciosos administratius.
5. La falta de formació especialitzada dels jutges contenciosos administratius és patent en moltes situacions i pot provocar retards en aquells processos, l’objecte dels quals presenti una complexitat tècnica força gran. Aquest problema es produeix en una extensa quantitat de casos a causa de la complexitat que caracteritza l’ordenament jurídic espanyol, en què hi ha nombroses normes de naturalesa administrativa creades pel Parlament nacional, pels parlaments autonòmics, pel Govern nacional i pels governs de les comunitats autònomes.
6. Un altre dels problemes que es planteja és el de l’execució de les resolucions judicials que dicten els jutjats i tribunals contenciosos administratius, que en moltes ocasions no és eficient pel transcurs del temps des que s’inicia el procés fins que es dicta una sentència ferma. Parlant d’aquest tema resulta necessari tenir present que la interlocutòria del Tribunal Suprem de 12 de juny de 1990 estableix que “El derecho de toda persona a la tutela efectiva de los Tribunales, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, integra no sólo el derecho a la obtención de una sentencia firme, sino también a que sea llevado a efecto lo decretado en la indicada resolución, exigencia ejecutiva categóricamente afirmada en el art. 118 de la Norma Fundamental española”.
La situació que pateixen els ciutadans pel desenvolupament de les actuacions dels òrgans jurisdiccionals contenciosos administratius hi és des de fa molt temps, però l’únic que es pot percebre és que no s’estan realitzant grans esforços per corregir els defectes estructurals que afecten un ordre jurisdiccional que és de vital importància per a l’Estat de Dret, la qual cosa es pot deure a la falta d’interès, ja que s’han plantejat diverses propostes, l’aplicació de les quals podria resultar satisfactòria per la ciutadania. Entre les solucions possibles destaquen les que presenten José Luis Meilán Gil a “La Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Constitución Española de 1978” (que està disponible aqui), José Luis González-Montes Sánchez a “El Estado actual de la Justicia administrativa: Problemas y soluciones” (que està disponible aqui) Diego Córdoba Castroverde a “Situación de la jurisdicción contencioso-administrativa: propuestas de futuro” (que està disponible aqui) i Francisco García Gómez de Mercado a “Efectividad de las sentencias en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa” (que està disponible aqui). També ressalten les idees de María Concepción García Vicario a “La mediación como sistema alternativo y complementario de resolución de conflictos en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa” (que està disponible aqui), Marta García Pérez a “El objeto del proceso contencioso-administrativo” (que està disponible aqui) i Isaac Ibáñez García, que parla de l’Informe explicativo y propuesta de ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en el seu article titulat “Eficiencia en lo contencioso-administrativo” (que està disponible aqui).
Alguns dels possibles remeis dels problemes jurisdiccionals contenciosos administratius són els següents:
1. El subministrament de més mitjans personals i materials als òrgans de l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu. A més, seria adequat que es creessin nous jutjats contenciosos administratius per satisfer les necessitats dels ciutadans en l’àmbit de les relacions amb els ens públics.
2. Cal destacar que la millora dels mecanismes de control interns de les administracions públiques ajudaria la descongestió de la jurisdicció contenciosa administrativa, ja que en reduiria la quantitat de processos.
3. L’aplicació de la resolució extrajudicial de conflictes entre els ciutadans i les administracions públiques. L’art. 107.2 de la Llei 30/1992 assenyala en el primer paràgraf que “Les lleis poden substituir el recurs d’alçada, en els supòsits o els àmbits sectorials determinats, i quan l’especificitat de la matèria així ho justifiqui, per altres procediments d’impugnació, reclamació, conciliació, mediació i arbitratge, davant òrgans col·legiats o comissions específiques no sotmeses a instruccions jeràrquiques, amb respecte als principis, les garanties i els terminis que aquesta Llei reconeix als ciutadans i als interessats en qualsevol procediment administratiu”. Aquesta possibilitat és força atractiva i sembla útil per a totes aquelles matèries en què hi ha la disposició per part dels ens públics.
4. La millora dels mecanismes de litigiositat en massa per garantir la inexistència de múltiples processos en què s’estudien les qüestions derivades d’un mateix acte o disposició administrativa. Hi ha dos instruments legals per frenar els conseqüències negatives de la litigiositat en massa:
a) L’extensió dels efectes d’una sentència ferma a altres interessats que es trobin en la mateixa situació jurídica que els afavorits per la resolució judicial. Es troba recollit en l’art. 110 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa.
b) El denominat “procediment testimoni”, que es troba regulat en els arts. 37.2 i 111 de la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa. L’art. 37.2 de la Llei 29/1998 indica que “Quan davant un jutge o tribunal estigui pendent una pluralitat de recursos amb objecte idèntic, l’òrgan jurisdiccional pot no acumular-los i tramitar-ne un o diversos amb caràcter preferent, amb l’audiència prèvia de les parts per un termini comú de cinc dies, i suspendre el curs dels altres fins que es dicti sentència en els primers”, i és necessari destacar que l’art. 111 de la mateixa norma diu que “Quan s’hagi acordat suspendre la tramitació d’un o més recursos d’acord amb el que preveu l’article 37.2, els recurrents afectats per la suspensió poden demanar al jutge o al tribunal de l’execució que estengui a favor seu els efectes de la sentència o les sentències fermes dictades en els recursos resolts, d’acord amb el que estableixen els apartats 3, 4 i 5 de l’article anterior en tot allò que siguin aplicables”. Com assenyala Diego Córdoba Castroverde a “Dificultades y problemas que plantea en la actualidad la extensión de efectos de las sentencias en el orden contencioso-administrativo” (que està disponible aqui), les expectatives que hi havia sobre els dos mecanismes no s’havien vist satisfetes en el transcurs del temps per l’existència de diversos elements.
5. L’especialització dels jutges en les matèries pròpies del dret administratiu. Això ajudaria que la labor dels jutjats i tribunals de l’ordre contenciós administratiu sigui més eficient, ja que els jutges i magistrats no patirien els problemes que comporten la gran quantitat de normes i les nombroses matèries que s’ubiquen en el dret administratiu.
6. L’augment de la utilització de les mesures cautelars per part dels òrgans jurisdiccionals contenciosos administratius ajudarien a garantir, sempre que concorrin els pressupostos necessaris, l’eficàcia de l’execució de la sentència que atorgui la raó al ciutadà.
Aquestes possibles solucions, desgraciadament, no s’han aplicat de forma efectiva, ja que no s’han produït reformes legislatives des de 1998 que hagin estat útils per sanejar els mals del control judicial de l’activitat administrativa, fet que és molt curiós si s’acut a l’exposició de motius de la llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, que assenyala que “És ben cert que aconseguir una justícia àgil i de qualitat no depèn només d’una reforma legal”.
S’ha de pensar en una idea força important. si el control judicial de l’activitat administrativa no és eficient ni eficaç, els ens públics poden sentir-se temptats d’actuar al marge de la legalitat en determinats casos.
Cal abordar les reformes legals que serveixin per propiciar una veritable resolució dels mals que afecten la jurisdicció contenciosa administrativa, però també cal que fer reformes estructurals més relacionades amb l’organització i els recursos de l’ordre jurisdiccional que controla l’activitat administrativa seguint les diverses propostes existents. En el moment en què s’aconsegueixi desenvolupar el correcte funcionament dels jutjats i tribunals contenciosos administratius s’haurà fet un gran pas per garantir el dret a la tutela judicial efectiva i la seguretat jurídica. D’aquesta manera es podrà reforçar l’Estat de Dret.
