L’amnistia fiscal, ¿èxit o fracàs?

Ja fa temps que el Govern Espanyol està buscant alternatives al sistema tributari i està aplicant mesures per corregir els principals desequilibris que pateix l’economia espanyola. Des de l’any 2011, s’han aprovat diversos Reals Decrets-Lleis amb mesures econòmiques, la majoria de les quals tenien com a finalitat reduir el dèficit públic.

S’utilitzen aquest tipus de reglaments, ja que habiliten al Govern a prendre mesures de manera ràpida, tot i que aquestes han de respectar els límits de l’article 86 de la Constitució Espanyola. Per una banda, trobem el límit formal relatiu a l’extraordinària i urgent necessitat de la mesura, que al mateix temps actua com a pressupòsit habilitant. És evident que ens trobem davant d’un concepte jurídic indeterminat. Aquesta indeterminació ha estat objecte d’estudi per part del Tribunal Constitucional en diverses ocasions. Concretament, en la seva Sentència 6/1983, va determinar que aquest pressupòsit habilitant es dóna “[…] en tots aquells casos en què s’han d’assolir els objectius marcats pel govern del país, que, per circumstancies difícils o impossibles de preveure, requereixen una acció normativa immediata o en les conjuntures econòmiques que exigeixen una resposta ràpida”. Per tant, la situació de crisi actual i la finalitat de la mesura (reduir el dèficit públic) habiliten l’adopció d’aquesta via de regulació. De totes maneres, també trobem diversos límits materials. En aquest cas, la regulació no pot envair determinades matèries: les institucions bàsiques del Estat; els drets, deures i llibertats dels ciutadans; els règims de les Comunitats Autònomes ni el dret electoral general. En el cas que ens ocupa, el Reial Decret-Llei 12/2012 afecta al deure de contribuir dels ciutadans (article 31.1 de la Constitució). Tanmateix, el Tribunal Constitucional ha matisat que el Principi de Reserva de Llei (article 31.3 de la Constitució) només avarca el contingut essencial dels tributs i impostos. Dit d’una altra manera, un Reial Decret-Llei no pot establir nous tributs, però si modificar-ne certs aspectes, tal i com veurem més endavant.

Com ja he apuntat anteriorment, el passat dia 30 de març, el Govern Espanyol va dictar el Reial Decret-Llei 12/2012, que va introduir diverses mesures tributaries i administratives dirigides a la reducció del dèficit públic. Aquest text va aprovar diverses mesures relatives a l’Impost de Societats, l’IVA o a l’Impost sobre les Labors del Tabac, entre altres. Avui m’ocuparé de la denominada “Amnistia Fiscal”.

Aquesta és una mesura que està causant molts problemes d’interpretació i d’aplicació, així com desacords entre els tributaristes (alguns defensen la inconstitucionalitat de la mesura, d’altres parlen de la seva ineficàcia…). En tot cas, sembla que el fonament d’aquesta mesura és doble. Per una banda, trobem un fonament fiscal que es basa en la necessitat de recaptar diners i disminuir els problemes de liquiditat del sistema. Per altra banda, trobem finalitats extrafiscals com la reducció del diner no declarat (conegut popularment com a “diner negre”), ja que aquest és un problema evident a Espanya. En aquest sentit, només cal apuntar que Espanya encapçala el rànquing de bitllets de 500€ en circulació. De fet, hi ha qui hi veu pressions per part de la Unió Europea per fer aflorar aquest capital.

Pel que fa a la mesura, segons l’Exposició de Motius del citat Reial Decret-Llei, la “declaració tributaria especial” o “amnistia fiscal” es tracta d’una regularització fiscal voluntària. És a dir, es permet que els obligats tributaris que no han declarat correctament els seus impostos (Impost sobre la Renta de Persones Físiques, Impost sobre Societats o Impost sobre la Renta dels no Residents) ho facin voluntàriament. No es té en compte l’origen dels diners declarats ni la intencionalitat amb la que no es van declarar, simplement es tracta de corregir la situació errònia. En tot cas, la mesura exigeix que la regulació la porti a terme el titular dels béns o drets gravats, presentant una declaració correcta (cal omplir el model aprovat pel Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques i identificar els béns o drets afectats) i ingressant la quantia que hagués correspost abonar en la declaració pertinent més una penalització del 10% sobre la mateixa. Els imports declarats tindran la consideració de renta declarada en l’exercici corresponent, encara que el termini per acollir-se a aquesta mesura finalitza el 30 de novembre de 2012.

Un requisit important és que la regularització s’ha de portar a terme abans de l’inici de les actuacions de comprovació o de la interposició de la denúncia o querella per part de l’Administració Tributaria. Per tant, no es pot regularitzar un cop ja s’ha fet una inspecció tributaria o quan ja s’ha comunicat que s’estan investigant les irregularitats tributàries. És a dir, no es priva de l’actuació tributaria o penal en cas que l’administració tingui indicis o sospites d’un possible delicte fiscal.

En aquest procés de regularització, s’ofereixen certs avantatges amb la finalitat d’afavorir-lo. En primer lloc, s’exclou la possibilitat d’imposar sancions administratives, interessos o altres recàrrecs que segons la normativa tributaria serien exigibles en aquests supòsits. Per altra banda, es produeix una exoneració de la responsabilitat penal derivada d’un delicte contra la Hisenda Pública que encara no hagi prescrit. Per tant, aquest Reial Decret-Llei modifica l’article 180.2 de la Llei General Tributaria, per excloure la responsabilitat penal d’aquells obligats tributaris que hagin portat a terme una defraudació superior a 120.000€ en qualsevol de les conductes tipificades en els articles 305 i següents del Codi Penal.

Aquesta previsió legal presenta determinats problemes. En primer lloc, sembla poc lògic que un reglament (com és aquest Reial Decret-Llei) pugui modificar el que estableix la Llei General Tributaria i, fins i tot, afectar al Codi Penal (que hem de recordar que té un rang legal de Llei Orgànica). En conseqüència, seria possible que aquest fet constituís una vulneració del Principi de Reserva de Llei, que podria arribar a comportar la inconstitucionalitat d’aquesta mesura. En tot cas, haurem d’estar a l’espera del que determini el Tribunal Constitucional. Si finalment la mesura és declarada constitucional, cal preguntar-nos si també s’exoneren els delictes associats als delictes contra la Hisenda Pública, com pot ser per exemple un blanqueig de capitals. En aquest cas, sembla que té poc sentit que un obligat regularitzi aquells diners que té amagats a sota una rajola o dins el matalàs, perquè provenen de la perpetuació de diferents delictes si només se l’exonera de la responsabilitat de part d’ells.

Sembla que aquesta mesura de regularització fiscal no s’ha portat a la pràctica de la manera tècnicament més adequada. Alguns dels detractors de la mesura defensen que aquesta va en contra de les garanties constitucionals del sistema judicial. A més a més, la justícia del sistema es posa en dubte, ja que es donen avantatges als que han fet les coses malament, deixant les seves conductes gairebé impunes. Les objeccions a aquesta mesura han estat molt importants. Per exemple, el Grup Parlamentari del PSOE ha presentat diversos recursos davant el Tribunal Constitucional i l’Audiència Nacional. En aquest cas, han al·legat que es tracta d’una norma injusta, molt ineficient en la lluita contra el frau i immoral.

Pel que fa al balanç global de l’amnistia fiscal no és molt positiu. Inicialment, el Govern va preveure ingressar 2.500 milions d’euros. Durant els dos primers mesos de vigència de la mesura, en prou feines es va arribar als 52 milions d’euros (un 2% de la previsió total). Veient les previsions, el Govern va portar a terme una flexibilització de les mesures, així com l’aprovació de mesures complementaries per afavorir la repatriació de capitals que es troben en paradisos fiscals. En tot cas, el fet que la mesura hagi estat impugnada davant del Tribunal Constitucional i el temor a la seva declaració d’inconstitucionalitat fan que els possibles beneficiaris no s’arrisquin a fer-ne ús, ja que, en cas que finalment es declari la inconstitucionalitat, els obligats podrien ser castigats pels delictes que actualment es troben exonerats (en cas que es doni aquesta situació, tot apunta que jurídicament pot ser molt complicada). Per tant, la incertesa de envolta aquesta mesura probablement comportarà el seu fracàs.